独家解读 | 文化和旅游部“三定”方案（附方案全文）

第2083期文化产业评论

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近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定》，即文化和旅游部的“三定”方案。文化和旅游部“三定”方案的公布离我们此前的猜测和期待有哪些变化？对未来文化和旅游融合发展又会产生怎样的影响？来看看文化产业评论的独家解读，“三定”方案全文附后。

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作者 | 王军（文化产业评论作者）

来源 | 文化产业评论

编辑 | Cady

正文共7299字 | 预计阅读时间16分钟

新一轮的国务院机构改革方案获批后，生态环境部、国家卫健委、国家市场监督管理总局等部委“三定”方案相继出炉。在此期间，由原本的两个国务院组成部门合并组建而成的文化和旅游部，其“三定”方案内容备受关注。

日前，一份由中共中央办公厅、国务院办公厅于7月30日印发的《文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定》的文件在网络上流传。文件对文化和旅游部的主要职责、内设机构、机关行政编制等内容进行了详细阐述。

8月16日，文化和旅游部的相关工作人员向澎湃新闻记者证实了上述文件的真实性，与近日下发到单位的“三定”方案内容一致，且方案已印发到相关省份，并已经开始施行。

文化产业评论（ID：whcypl）了解到，今年3月20日，文化和旅游部干部大会在京召开。文化和旅游部党组书记、部长雒树刚强调，文化和旅游部系统广大干部职工要切实把思想和行动统一到中央决策部署上来。要敢于担当，抓紧制定“三定”方案，建立工作机制，排出时间表、任务书、路线图，做好工作衔接，不折不扣抓好机构改革任务落实，确保机构职能按要求调整到位。要强化团结协作，树立文化、旅游“一盘棋”的观念，以机构改革为契机，着力建设人民满意的服务型政府，按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，以提升部门整体效能为目标，大力推动职能转变，着力优化内部机构设置和职能配置。

根据“三定”方案内容显示，文化和旅游部机关行政编制514名，设部长1名，副部长4名；司局级领导职数54名（含机关党委、机关纪委、离退休干部局司局级领导职数）。

根据当前文化和旅游部官方公布的领导名单信息，党组书记、部长为雒树刚，4位副部长分别为李金早、李群、项兆伦、张旭。

以下是文化产业评论王军的独家解读及“三定”方案全文：

“诗和远方”的新期待

——解读文化和旅游部“三定”方案

早在今年4月，文化和旅游部正式挂牌，网友们感叹：“诗和远方终于走到了一起！”由此发端，文旅融合日益成为业界的发展目标和美好憧憬。近日，《文化和旅游部职能配置、内部机构和人员编制规定》对外公布，文化和旅游部的“定岗定编定责”伴随着各种期待之声终于尘埃落定。文化和旅游部“三定方案”的公布离我们此前的猜测和期待有哪些变化？对未来文化和旅游融合发展又会产生怎样的影响？

一、从主要职责看，强化了“文化为魂”的作用

纵观《文化和旅游部职能配置、内部机构和人员编制规定》八大条款，最引人注目的当属第三条：“文化和旅游部的职责”。仔细解读13项具体职责，关于文化事业与文化产业的职责比重似乎大于旅游，很多人片面地认为旅游的职责被弱化了。

实则不然。大家都应该知道，没有旅游作为载体的文化元素，是很难有传播力和生命力的；而没有文化作为灵魂，旅游就难有特色和吸引力。从前11条指向性职责看，应该说是系统地整合了原文化部和原国家旅游局的职能，同时进一步强调了未来文化事业、文化产业和旅游业的重心仍是“融合发展”。这个总基调和发展目标是没有变的。

反之，第四项和第七项职责，看似只提到了繁荣文艺事业和推动非物质文化遗产传承保护，对旅游只字未言。实则反映了党和国家对文艺创作生产和弘扬中华优秀传统文化的重视。但这并不能说明，旅游的职责和地位被弱化。

首先，机构改革的一个重要的作用是突出重点、优化职责、精简机构。从延安文艺座谈会到北京文艺座谈会，繁荣社会主义文艺历来是我党增强文化自信的重要抓手。党的十八大以来，习近平总书记多次就文艺工作发表重要讲话，在党的十九大报告中提出繁荣文艺创作，坚持思想精深、艺术精湛、制作精良相统一的文化精品要求。

其次，在文化和旅游消费高涨、文化旅游产品竞争加剧的语境下，文化精品的不断涌现是增强文化自信的前提。因此，发展文化产业和旅游业要有文化精品意识，以精品支撑文化品牌建设、以文化精品引导文化消费趣味，以高质量的文化品质和健全的审美情趣满足大众差异化、多元化的精神需求。这既是文化和旅游的职责，更是未来融合发展的方向。

再次，非物质文化遗产作为中华优秀传统文化的重要内容，推动非物质文化遗产的保护、传承、普及、弘扬和振兴，形成“在保护中探索利用，在利用中促进保护”的良好态势，是夯实传承根基，延续历史文脉的重要举措，也是推动文化和旅游融合发展的有力支撑。所以，我们不能片面地从职责的表述来理解和认识文化和旅游孰轻孰重。

从某种程度上讲，“三定方案”作为指导机构改革的重要的依据和遵循，并不会从职责上阻碍未来文化和旅游深度融合发展。因此，对“旅游地位作用弱化”“旅游的经济属性下降”等侧面解读，朋友们不要恐慌。

二、从内设机构看，主体干部队伍并没有拆散

新公布的《文化和旅游部职能配置、内部机构和人员编制规定》明确，文化和旅游部是国务院组成部门，为正部级。文化和旅游部内设机构包括13个，分别为：办公厅、政策法规司、人事司、财务司、艺术司、公共服务司、科技教育司、非物质文化遗产司、产业发展司、资源开发司、市场管理司、文化市场综合执法监督局、国际交流与合作局（港澳台办公室）。

根据国务院办公厅2008年7月10日印发的《文化部主要职责内设机构和人员编制规定》看，原文化部设11个内设机构：办公厅、政策法规司、人事司、财务司、艺术司、文化科技司、文化市场司、文化产业司、公共文化司、非物质文化遗产司、对外文化联络局（港澳台办公室）。

根据2008年7月10日《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2008〕11号)，设立国家旅游局（副部级），为国务院直属机构，设7个内设机构（副司局级）：办公室（综合协调司）、政策法规司、旅游促进与国际合作司、规划财务司、监督管理司、港澳台旅游事务司、人事司。

由此可见，原文化部与国家旅游局的机关约有20个司局（含机关党委和离退休干部局），组建文化和旅游部后，两家原有的职能司局被打破建制进行整合。对比新的“三定方案”的13个内设机构，原国家文化部的11个内设机构得到较好的保留，而国家旅游局相对变化较大。从最新的机构编成看，产业发展司及资源开发司是文化产业与旅游业并重的两个机构。

然而，这些也并不能说明国家机构改革“重文轻旅”。从改革前国务院部门组成看，原国家文化部为正部级、国家旅游局为副部级，重组后的文化和旅游部保留了正部级，机关行政编制514名。设部长1名，副部长4名；司局级领导职数54名（含机关党委、机关纪委、离退休干部局司局级领导职数）。

一是与重组前机关行政编制人数（原“三定方案”人数）对比：原文化部机关行政编制为327名，国家旅游局机关行政编制为153名，两个部门行政编制总数为480名。与文化和旅游部新的“三定方案”明确的514名相比，机关编制人数增加了34名。可见，两支队伍并没散，人员保持了相对稳定。

二是与重组前的领导职数（原“三定方案”领导职数）对比：原国家文化部设部长1名、副部长4名，司局级领导职数44名，国家旅游局设局长1名、副局长4名，正副司长职数28名。重组后的文化和旅游部设部长1名、副部长4名，部级领导职数减少了一半；司局级领导减少了18名。

三是与重组前的机构职能相对比：文化和旅游部新的“三定方案”更加突出了公共职能机构的合并和重要并行机构的重组。如新设的产业发展司及资源开发司，更加强调了文化产业和旅游产业的发展及资源普查、规划、保护和开发等方面工作的重要性，其中产业发展司更加侧重于文化和旅游产业发展，资源开发司更加侧重于文化和旅游资源的规划开发，从根本上实现了大融合。

三、从发展趋势看，未来文旅融合仍需实践推动

无论是机构合并之前还是当前“三定方案”发布，文化与旅游融合，旅游与文化融合，一直是文化和旅游部门及文化与旅游行业的高频词，也是从上到下推动文化和旅游高质发展的重要目标。尽管此次“三定方案”某些条款超出了部分人的预期，笔者认为并不会影响到文化或者旅游事业和产业强劲的发展态势。

一是推动文化和旅游融合发展，肯定会在政策融合方面开展顶层设计。

“三定方案”出台后，旅游业内人士一度认为旅游业地位被降低了，这种担忧主要缘于对新的编制机构职能权重的过度解读，好比两支各有所长的部队合并成为一支新的劲旅，战略目标发生了变化，指挥员有了变更，真正实现步调一致可以需要一个过程。

同样，对于文化和旅游部来说，推动文化和旅游深度融合发展也需要时间和实践。就当前而言，肯定会在政策融合上进行顶层设计。关于这点，从文化和旅游部组建后继续出台的文化或旅游政策中均可找到答案。因为，从两个部门合并之日起，已经是不可分割的整体了。

二是推动文化和旅游融合发展，肯定会在资源融合方面实施有效对接。

总有人担忧新成立的文化和旅游部新班子对于旅游业并非了然于胸，会用文化产业的思路在理解和利用旅游业，导致旅游业成为文化产业发展的“影子部队”。其实不然，从新组建的产业发展司与资源开发司的职能来看，看似“花开一树各表一枝”，并不是过度强调文化资源的开发利用的重要性，忽视了旅游业的经济属性。

就当前而言，要推动文化产业和旅游业融合发展，在政策融合的推动下，必须先从资源融合上进行有效对接，否则“诗和远方”永远无法走到一起。对于旅游业而言，资源开发可能已经不是主流，更多的是在提升服务水平和扩大消费需求。而对文化事业和文化产业而言，借助旅游这个重要的载体实现“1+1>2”的目标显得尤为重要，因为文化旅游经济效益永远无法替代社会效益应该担当的重要使命。

三是推动文化和旅游融合发展，肯定会在拓展职能方面进行科学实践。

从新的“三定方案”中可以看到，两个部门重组前的职能在某种程度上有了一定的弱化，如文化事业的权重大于文化产业和旅游业，原有的旅游业的相关职能被拓展和放大。这恰恰说明了机构改革的一个重要举措之一就是拓展优化职能。如强调旅游作为国家形象传播、对外交流等方面的作用，从某种意义上讲是对旅游的国家使命的新拓展，上对社会属性的新实践。

习近平总书记曾在俄罗斯中国旅游年开幕式的致辞中指出：“旅游是传播文明、交流文化、增进友谊的桥梁，是人民生活水平提高的一个重要指标，出国旅游更为广大民众所向往。”纵观世界著名的旅游圣地，无不具有特点鲜明和个性突出的历史文化。为此，发挥中国旅游在促进中外文化交流中的特殊职能，对传播中国声音、讲好中国故事，推动中国优秀文化走出去具有不可替代的重要作用。

结语

机构改革是一场自我革命，是一场国家治理的深刻变革。随着文化和旅游部的“三定方案”悄然落地，我们有理由相信，无论未来文化和旅游在发展遇到怎样的困难和瓶颈，只要我们坚持从客观规律和实践经验中吸取智慧，就一定能够在伟大的新时代谱写出文化和旅游的崭新篇章！

附：文化和旅游部“三定方案”全文

文化和旅游部

职能配置、内设机构和人员编制规定

第一条 根据党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》和第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》，制定本规定。

第二条 文化和旅游部是国务院组成部门，为正部级。

第三条 文化和旅游部的主要职责是：

(一)贯彻落实党的文化工作方针政策，研究拟订文化和旅游政策措施，起草文化和旅游法律法规草案。

(二)统筹规划文化事业、文化产业和旅游业发展，拟订发展规划并组织实施，推进文化和旅游融合发展，推进文化和旅游体制机制改革。

(三)管理全国性重大文化活动，指导国家重点文化设施建设，组织国家旅游整体形象推广，促进文化产业和旅游产业对外合作和国际市场推广，制定旅游市场开发战略并组织实施，指导、推进全域旅游。

(四)指导、管理文艺事业，指导艺术创作生产，扶持体现社会主义核心价值观、具有导向性代表性示范性的文艺作品，推动各门类艺术、各艺术品种发展。

(五)负责公共文化事业发展， 推进国家公共文化服务体系建设和旅游公共服务建设，深入实施文化惠民工程，统筹推进基本公共文化服务标准化、均等化。

(六)指导、推进文化和旅游科技创新发展，推进文化和旅游行业信息化、标准化建设。

(七)负责非物质文化遗产保护，推动非物质文化遗产的保护、传承、普及、弘扬和振兴。

(八)统筹规划文化产业和旅游产业，组织实施文化和旅游资源普查、挖掘、保护和利用工作，促进文化产业和旅游产业发展。

(九)指导文化和旅游市场发展，对文化和旅游市场经营进行行业监管，推进文化和旅游行业信用体系建设，依法规范文化和旅游市场。

(十)指导全国文化市场综合执法，组织查处全国性、跨区域文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游等市场的违法行为，督查督办大案要案，维护市场秩序。

(十一)指导、管理文化和旅游对外及对港澳台交流、合作和宣传、推广工作，指导驻外及驻港澳台文化和旅游机构工作，代表国家签订中外文化和旅游合作协定，组织大型文化和旅游对外及对港澳台交流活动，推动中华文化走出去。

(十二)管理国家文物局。

(十三)完成党中央、国务院交办的其他任务。

第四条 文化和旅游部下设内部机构：

(一)办公厅。负责机关日常运转工作。组织协调机关和直属单位业务，督促重大事项的落实。承担新闻宣传、政务公开、机要保密、信访、安全工作。

(二)政策法规司。拟订文化和旅游方针政策，组织起草有关法律法规草案，协调重要政策调研工作。组织拟订文化和旅游发展规划并组织实施。承担文化和旅游领域体制机制改革工作。开展法律法规宣传教育。承担机关行政复议和行政应诉工作。

(三)人事司。拟订人才队伍建设规划并组织实施。负责机关、有关驻外文化和旅游机构、直属单位的人事管理、机构编制及队伍建设等工作。

(四)财务司。负责部门预算和相关财政资金管理工作。负责机关、有关驻外文化和旅游机构财务、资产管理。负责全国文化和旅游统计工作。负责机关和直属单位内部审计、政府采购工作。负责有关驻外文化和旅游机构设施建设工作。指导、监督直属单位财务、资产管理。指导国家重点及基层文化和旅游设施建设。

(五)艺术司。拟订音乐、舞蹈、戏曲、戏剧、美术等文艺事业发展规划和扶持政策并组织实施。扶持体现社会主义核心价值观、具有导向性代表性示范性的文艺作品和代表国家水准及民族特色的文艺院团。推动各门类艺术、各艺术品种发展。指导、协调全国性艺术展演、展览以及重大文艺活动。

(六)公共服务司。拟订文化和旅游公共服务政策及公共文化事业发展规划并组织实施。承担全国公共文化服务和旅游公共服务的指导、协调和推动工作。拟订文化和旅游公共服务标准并监督实施。指导群众文化、少数民族文化、未成年人文化和老年文化工作。指导图书馆、文化馆事业和基层综合性文化服务中心建设。指导公共数字文化和古籍保护工作。

(七)科技教育司。拟订文化和旅游科技创新发展规划和艺术科研规划并组织实施。组织开展文化和旅游科研工作及成果推广。组织协调文化和旅游行业信息化、标准化工作。指导文化和旅游装备技术提升。指导文化和旅游高等学校共建和行业职业教育工作。

(八)非物质文化遗产司。拟订非物质文化遗产保护政策和规划并组织实施。组织开展非物质文化遗产保护工作。指导非物质文化遗产调查、记录、确认和建立名录。组织非物质文化遗产研究、宣传和传播工作。

(九)产业发展司。拟订文化产业、旅游产业政策和发展规划并组织实施。指导、促进文化产业相关门类和旅游产业及新型业态发展。推动产业投融资体系建设。促进文化、旅游与相关产业融合发展。指导文化产业园区，基地建设。

(十)资源开发司。承担文化和旅游资源普查、规划、开发和保护。指导、推进全域旅游。指导重点旅游区域、目的地、线路的规划和乡村旅游、休闲度假旅游发展。指导文化和旅游产品创新及开发体系建设。指导国家文化公园建设。承担红色旅游相关工作。

(十一)市场管理司。拟订文化市场和旅游市场政策和发展规划并组织实施。对文化和旅游市场经营进行行业监管。承担文化和旅游行业信用体系建设工作。组织拟订文化和旅游市场经营场所、设施、服务、产品等标准并监督实施。监管文化和旅游市场服务质量，指导服务质量提升。承担旅游经济运行监测、假日旅游市场、旅游安全综合协调和监督管理。

(十二)文化市场综合执法监督局。拟订文化市场综合执法工作标准和规范并监督实施。指导、推动整合组建文化市场综合执法队伍。指导、监督全国文化市场综合执法工作，组织查处和督办全国性、跨区域文化市场重大案件。

(十三)国际交流与合作局(港澳台办公室)。拟订文化和旅游对外及对港澳台交流合作政策。指导、管理文化和旅游对外及对港澳台交流、合作及宣传推广工作。指导、管理有关驻外文化和旅游机构，承担外国政府在华、港澳台在内地(大陆)文化和旅游机构的管理工作。承办文化和旅游中外合作协定及其他合作文件的商签工作。承担政府、民间及国际组织在文化和旅游领域交流合作相关事务。组织大型文化和旅游对外及对港澳台交流推广活动。

机关党委。负责机关及国家文物局、在京直属单位的党群工作。

离退休干部局。负责离退休干部工作。

第五条 文化和旅游部机关行政编制514名。设部长1名，副部长4名；司局级领导职数54名(含机关党委、机关纪委、离退休干部局司局级领导职数)。

第六条 文化和旅游部所属事业单位的设置、职责和编制事项另行规定。

第七条 本规定由中央机构编制委员会办公室负责解释，其调整由中央机构编制委员会办公室按规定程序办理。

第八条 本规定自2018年7月30日起施行。

中共中央办公厅秘书局

2018年7月30日印发

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